Das Bundeskabinett hat vor wenigen Tagen den Entwurf für ein Finanzstabilitätsgesetz beschlossen. Deutschland baut eine nationale, auf die systemische Stabilität ausgerichtete makroprudenzielle Überwachung auf. Während in der traditionellen Bankenaufsicht Bestehendes weiterentwickelt wird, entsteht mit der Makroüberwachung etwas Neues: ein neues Gremiengefüge mit neuen Instrumenten und Aufgaben.

Auf europäischer Ebene ist der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) eine echte Innovation. Die Konstruktion der europäischen Makroüberwachung durch den ESRB basiert dabei auf zwei Säulen. Erstens folgt sie einem indirekten Ansatz. Die Makroüberwachung erhält weitreichende Informationsrechte sowie die beiden Kommunikationsinstrumente der Warnung und der Empfehlung. Über die Empfehlung übt sie indirekt Einfluss auf die eigentlichen makroprudenziellen Instrumente aus. Dies sind im Kern jene Werkzeuge, die die Regulierung des Finanzsektors bereithält und die dann für makroprudenzielle Ziele einzusetzen sind. Zweitens übernehmen die Notenbanken eine führende Rolle und bringen damit ihre Expertise ein.

Der weitere Aufbau der Makroüberwachung geht nun in seine entscheidende Phase. Zum einen erreicht die Makroüberwachung in einer Art Top-down-Ansatz die nationale Ebene. Der ESRB hat öffentlich die Empfehlung an die EU-Länder ausgesprochen, nationale makroprudenzielle Mandate zu schaffen. Zum anderen muss am indirekten Ansatz noch angebaut werden. Der Daten- und Informationszugang ist weiterzuentwickeln, nicht zuletzt mit Blick auf das Schattenbankensystem, und die makroprudenziellen Instrumente sind einzurichten.

Nationale Strukturen errichtet Deutschland nun mit dem Finanzstabilitätsgesetz. Die Konstruktion der deutschen Makroüberwachung soll dabei auf den gleichen Säulen ruhen wie die europäische. Auch sie will den indirekten Ansatz anwenden, also mit Warnung und Empfehlung arbeiten. Und der Bundesbank soll hierzulande eine bedeutende Rolle zugewiesen werden. Sie soll unter anderem die Gefahren für die deutsche Finanzstabilität identifizieren sowie Warnungen und Empfehlungen vorschlagen. Ihre Analysen soll sie in ein neues Gremium einbringen: den Ausschuss für Finanzstabilität. Insofern begrüßen wir die Gesetzesinitiative der Bundesregierung. Deutschland wird damit seiner internationalen Verantwortung gerecht, die aus der Bedeutung des deutschen Finanzsystems erwächst. Der Regierungsentwurf respektiert zugleich die Unabhängigkeit der Deutsche Bundesbank. Die Bundesbank kann auch künftig nicht für Lageanalysen oder Vorschläge vereinnahmt werden, die sie nicht teilt. So sieht der Regierungsentwurf vor, dass der Ausschuss zentrale Entscheidungen nicht gegen die Vertreter der Bundesbank treffen kann.

Der makroprudenzielle Instrumentenkasten wird gegenwärtig im Rahmen der Arbeiten an der neuen europäischen Bankenregulierung bestückt. Dabei kann allerdings ein Spannungsverhältnis auftreten. Zum einen bedarf es der Einheitlichkeit des Regulierungsrahmens für einen gemeinsamen Markt für Finanzdienstleistungen in Europa. Zum anderen ist hinreichende makroprudenzielle Flexibilität notwendig. Stabilitätsrisiken können in spezifischen Sektoren oder in einzelnen Regionen und Ländern auftreten. Dann müssen sie auch dort angegangen werden. Diese beiden Ziele sind zu versöhnen. Für die notwendige makroprudenzielle Flexibilität soll der Werkzeugkasten sorgen. Die wichtigsten Teile darin sind: der antizyklische Kapitalpuffer, der Systemrisikopuffer und die variable Kapitalunterlegung von Realkrediten. Die Einheitlichkeit des Regelwerks ist vor allem über die Verfahrensregeln zu sichern. Um unionsweite Risiken abzuwehren, entscheidet die EU-Kommission über den Einsatz und die Dosierung der unionsweit wirkenden Instrumente. Bei länderspezifischen Risiken ist ein Verfahren aufzusetzen, bei dem ESRB und EU-Kommission strikte Kriterien für den Flexibilitätsrahmen durchsetzen können. Hier wird noch an den Details gearbeitet.

Die Makroüberwachung gewinnt rasch an Konturen – national und europäisch. Der Anspruch ist hoch: Die makroprudenzielle Überwachung soll zur Wahrung der Finanzstabilität beitragen. Ich bin dabei optimistisch, dass sie dies am Ende des Tages auch zu leisten vermag. Die Makroüberwachung in Europa und künftig in Deutschland hat einen klaren gesetzlichen Auftrag. Die Finanzstabilität hat somit einen Anwalt. Damit geht die neue makroprudenzielle Überwachung weit über das bisherige Beschäftigen mit Finanzstabilitätsfragen hinaus. Hinzu kommt, dass die Kommunikationsinstrumente der Warnung und der Empfehlung nicht zu unterschätzen sind. Wer sie übergehen will, wird unter erheblichen Rechtfertigungsdruck geraten.

Der ESRB hat Biss. Der Aufbau der Makroüberwachung ist eine wichtige Investition in mehr Finanzstabilität – bald auch hierzulande. Die Bundesbank steht bereit, die ihr zugedachten Aufgaben zu übernehmen.