Die Finanz- und Staatsschuldenkrise hat verdeutlicht, wie wichtig es ist, die fatale Verflechtung zwischen Staaten und Banken zu durchbrechen. Diese Verquickung ist maßgeblich dafür verantwortlich, dass die Solvenz von Staaten unter den unsicheren Bilanzen ihrer Banken leidet. Dies gilt aber auch umgekehrt. Die geplante europäische Bankenunion ist ein wichtiger Schritt, um sich aus dieser gegenseitigen Umklammerung zu befreien. Zu diesem Zweck und um die Bankenunion zu vollenden, muss die regulatorische Behandlung der von Finanzinstituten gehaltenen Staatstitel neu bewertet werden.

Der aktuelle und künftige Regulierungsrahmen sieht eine Vorzugsbehandlung der Engagements in Staatsanleihen in unterschiedlicher Form vor. Während Forderungen von Banken gegenüber einer einzigen Gegenpartei grundsätzlich auf ein Viertel ihrer anerkennungsfähigen Eigenmittel begrenzt sind, werden Forderungen an Staaten von den Großkreditvorschriften ausgenommen. Begünstigt werden Staatsanleihebestände vor allem auch dadurch, dass für sie gar keine oder nur geringe Kapitalanforderungen gelten.

Durch eine regulatorische Vorzugsbehandlung wird es für Finanzinstitute sehr reizvoll, in Staatsanleihen – und zwar vornehmlich in die ihres Heimatlandes – zu investieren. Während der Krise hat sich diese Attraktivität noch erhöht. Der Anteil der von Euroraum-Staatspapieren an den gesamten Bankaktiva im Euroraum ist in den vergangenen fünf Jahren um ein Drittel gestiegen – von 4 % auf 5,3 %. Zudem hat in den meisten Ländern die Präferenz für heimische Staatstitel, die sich im Laufe der ersten zehn Jahre der Währungsunion verringert hatte, während der Krise wieder zugenommen.

Hinter den Durchschnittswerten verbergen sich beträchtliche Unterschiede zwischen den einzelnen Banken und Staaten. Aktuelle Studien, auch der Bundesbank, kommen zu dem Ergebnis, dass größere Banken, schwächer kapitalisierte Institute und von großvolumiger Finanzierung abhängige Banken stärker in Staatsanleihen investieren als andere. Je höher also die Anfälligkeit einer Bank, desto stärker ist auch ihr Engagement in Staatsschuldtiteln.

Schwache Banken refinanzieren sich zu den derzeit niedrigen Zinssätzen und investieren in hochverzinsliche Staatsanleihen. Durch diese sogenannten "Carry Trades" verstetigt sich die niedrige Rentabilität der betreffenden Banken, und die notwendige Anpassung ihres Geschäftsmodells wird hinausgezögert.

Die Gründe, warum Banken verstärkt in Titel ihrer Heimatländer investieren, können ganz unterschiedlich sein; hierzu zählen das Streben nach Rendite, die Aufforderung dazu vonseiten der nationalen Politik ("Moral Suasion"), das Bemühen um Stabilisierung des Heimatlandes oder schlichtwegstrategische Überlegungen. Wird in einer Volkswirtschaft die öffentliche Hand zahlungsunfähig, fallen wahrscheinlich auch die Banken aus. Vor diesem Hintergrund besteht für die Banken eines Landes der Anreiz, weiter in dessen Staatsanleihen zu investieren und – so lange alles gut läuft – einen Renditeaufschlag einzustreichen. Sollte der Staat nämlich zahlungsunfähig werden, wäre das für die Banken letztlich ohne Belang. Dies untergräbt wiederum die Marktdisziplin der Regierungen und reduziert für die politisch Verantwortlichen den Anreiz, notwendige Strukturreformen durchzuführen. Außerdem sind Banken, die von der Zentralbank unbegrenzt Liquidität gegen Staatstitel als Sicherheiten erhalten, immun gegenüber der Disziplinierung durch Anleger, die ihnen Finanzmittel bereitstellen. Umfangreiche Staatsanleihebestände könnten darüber hinaus der Realwirtschaft schaden, weil sich ein Anstieg des damit verbundenen Risikos in eine verringerte Kreditvergabe durch die Banken überträgt. So schränken Banken, die in hohem Maße in Papieren angeschlagener europäischer Länder engagiert sind, ihre Kreditvergabe an den privaten Sektor ein.

Die aktuelle regulatorische Behandlung ist folglich nicht mit dem Grundsatz der Eigenverantwortung vereinbar; der Marktzins spiegelt nicht mehr das mit der Anlage verbundene Risiko wider. Ich bin mir darüber im Klaren, dass sowohl Banken als auch Regierungen den Anstieg der Refinanzierungskosten fürchten, der sich aus einer Beendigung der regulatorischen Vorzugsbehandlung von Staatstiteln ergibt. Es heißt, dass eine derartige regulatorische Maßnahme die Gefahr beträchtlicher Marktturbulenzen berge. Meiner Meinung nach sollte uns dieses Argument nicht davon abhalten, das Richtige zu tun.

Kein Marktteilnehmer würde französische Staatsanleihen für ähnlich risikoreich wie griechische Papiere halten; der Risikogehalt eines Papiers drückt sich nämlich in dessen Kurs aus. Nach Ansicht der Anleger unterscheiden sich Länder in Bezug auf die Risikolage. Die regulatorische Behandlung sollte dieser Tatsache Rechnung tragen. Wenn für europäische Banken zusätzliche Kapitalanforderungen zur Deckung des Länderrisikos erhoben werden, fiele dieses zusätzliche Eigenkapital insgesamt kaum ins Gewicht – wobei es zwischen den einzelnen Banken erhebliche Unterschiede gäbe. Andere Maßnahmen, etwa die Berücksichtigung von Staatsschuldtiteln in den Großkreditvorschriften, hätten möglicherweise tiefgreifendere Auswirkungen, die sich aber bewältigen ließen, wenn die Maßnahmen mit einer – meiner Meinung nach zweifellos erforderlichen – Übergangsfrist eingeführt würden.

Was die Finanzierungskosten für Regierungen anbelangt, so würde ein gesünderes, besser diversifiziertes Bankensystem ein geringeres Risiko für den Staat und seine Finanzen darstellen. Die staatlichen Eventualverbindlichkeiten würden sinken, was unter sonst gleichen Bedingungen zu einer Verringerung des mit dem Engagement in Staatstiteln verbundenen Risikos und letztendlich zu niedrigeren Staatsanleiherenditen führen würde.

Die der aktuellen Regulierung zugrunde liegende Annahme, Staatsanleihen seien risikofrei, wurde durch die jüngsten Erfahrungen widerlegt. Die Zeit ist reif, die regulatorische Behandlung des Engagements in Staatsschuldtiteln anzugehen. Geschieht dies nicht, sehe ich keinen verlässlichen Weg, die Verflechtung von Staaten und Banken zu durchbrechen.