Als die Finanzkrise im Jahr 2007 ausbrach, erlitten zahlreiche Finanzinstitute teils existenzbedrohende Verluste aus strukturierten Wertpapieren. Zugleich kamen Fehlentwicklungen wie erodierende Standards bei der Vergabe von Immobilienkrediten in den USA, fragwürdige Praktiken bei der Vergabe von Ratings und Schwachstellen in den Geschäftsmodellen einiger Banken ans Licht. Als sich die Turbulenzen nach dem Kollaps von Lehman Brothers im Herbst 2008 ausweiteten, verschärften sich die Verwerfungen zu einer Systemkrise. Der Vertrauensverlust der Banken untereinander führte zum Austrocknen der Refinanzierungsmärkte, und die Notenbanken stellten dem Bankensystem in großem Umfang Liquidität zur Verfügung, um den Störungen am Interbankenmarkt zu begegnen. Trotz dieser Maßnahmen mussten einige der angeschlagenen Banken von ihren jeweiligen Regierungen gerettet werden.

Die Schärfe der Finanzkrise hing vornehmlich mit Fehlentwicklungen innerhalb des Finanzsystems selbst zusammen. Diese Erfahrung zeigt, welche gesamtwirtschaftlichen Kosten eine mangelnde Finanzstabilität nach sich zieht. Die Finanzkrise hat insbesondere verdeutlicht, dass der bestehende regulatorische Rahmen um eine makroprudenzielle Dimension ergänzt werden muss, die auf die Begrenzung systemischer Risiken abzielt.

Der makroprudenzielle Rahmen in Deutschland

Deutschland begann bereits kurz nach dem Höhepunkt der Krise damit, die Finanzmarktregulierung zu reformieren. So wurden Abwicklungsanstalten für notleidende Vermögenswerte von Kreditinstituten errichtet,^[1] ein Fonds zur Rekapitalisierung und Restrukturierung von Finanzinstituten gegründet und ungedeckte Leerverkäufe bei bestimmten Wertpapierarten vorübergehend verboten. Mit dem Finanzstabilitätsgesetz (FinStabG)^[2] hat Deutschland einen weiteren Schritt zur Förderung eines stabilen Finanzsystems unternommen.

Das FinStabG bildet die gesetzliche Grundlage des neu geschaffenen Ausschusses für Finanzstabilität (AFS) als nationaler makroprudenzieller Institution in Deutschland. Dem AFS gehören jeweils drei stimmberechtigte Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Bundesbank sowie ein beratender Vertreter der Finanzmarktstabilisierungsanstalt an.

Der AFS erörtert die für die Finanzstabilität maßgeblichen Sachverhalte, stärkt die Zusammenarbeit der im Ausschuss vertretenen Institutionen und berät über den Umgang mit Warnungen und Empfehlungen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB). Der Ausschuss hat die Möglichkeit, Warnungen und Empfehlungen an alle inländischen öffentlichen Stellen abzugeben, um Fehlentwicklungen entgegenzutreten, die zu Risiken für die Finanzstabilität führen können. Die Adressaten dieser Empfehlungen unterliegen – wie bei Empfehlungen des ESRB – dem „comply-or-explain"-Mechanismus: Sie müssen empfohlene Maßnahmen umsetzen oder ihr Nichthandeln andernfalls ausführlich rechtfertigen. Darüber hinaus berichtet der AFS dem Bundestag jährlich über die Lage und Entwicklung der Finanzstabilität sowie über seine Tätigkeit. Aufgrund ihrer Expertise in den Bereichen der makroprudenziellen und –ökonomomischen Analyse sowie in der makroprudenziellen Aufsicht über Finanzinstitute und Finanzinfrastrukturen nimmt die Bundesbank im AFS eine wichtige Rolle ein. Sie analysiert die für die Finanzstabilität maßgeblichen Sachverhalte und identifiziert die Gefahren, welche das reibungslose Funktionieren des Finanzsystems beeinträchtigen können. Darüber hinaus schlägt sie dem Ausschuss Warnungen und Empfehlungen vor und bewertet deren Umsetzung durch die Adressaten. Zudem bereitet die Bundesbank den jährlichen Bericht des AFS an den Deutschen Bundestag vor. Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im AFS ist die Bundesbank vollkommen unabhängig. Gemäß dem Finanzstabilitätsgesetz^[3] kann sie nicht für politische Maßnahmen vereinnahmt werden, die sie nicht trägt, da der AFS maßgebliche Entscheidungen nicht ohne die Unterstützung und Stimmen der anwesenden Vertreter der Bundesbank treffen kann. Daher basieren die Vorschläge der Bundesbank zu Warnungen und Empfehlungen des Ausschusses auf ökonomischer Notwendigkeit und nicht auf politischen Überlegungen.

Gremienstruktur des Ausschusses für Finanzstabilität

Das deutsche Finanzstabilitätsgesetz basiert auf der Empfehlung des ESRB zum makroprudenziellen Mandat der nationalen Behörden.^[4] Die Empfehlung des ESRB bietet den Ländern zwei Optionen für die institutionelle Umsetzung: Träger der makroprudenziellen Politik kann eine einzelne Behörde sein oder ein Gremium, dem mehrere Institutionen angehören. In jedem Fall soll die Zusammenarbeit aller Behörden, deren Zuständigkeiten einen materiellen Einfluss auf die Finanzstabilität besitzen, sichergestellt sowie eine wichtige Rolle der Notenbank in der makroprudenziellen Politik gewährleistet werden.^[5]

Deutschland hat sich mit der Übertragung des nationalen makroprudenziellen Mandats an den AFS für ein Gremium entschieden. Diese Struktur gewährleistet eine frühzeitige Zusammenarbeit zwischen allen beteiligten Institutionen. Dies ist wichtig, weil die Einführung neuer Vorschriften oder makroprudenzieller Instrumente, die Implikationen für die Ge-schäftsmodelle privater Akteure haben, der demokratischen Legitimierung bedarf. Gleichwohl haben sich einige Länder entschieden, das nationale makroprudenzielle Mandat voll-umfänglich auf ihre jeweilige Notenbank zu übertragen. In diesen Fällen dürften interne institutionelle Regelungen erforderlich sein, um einen Interessenkonflikt mit der geldpolitischen Rolle der Notenbank zu vermeiden.

Die Gremienstruktur des AFS erleichtert die Kommunikation, wenn es zu kurzfristigen Kon-flikten zwischen gelpolitischen und makroprudenziellen Zielsetzungen kommt. Zur Veranke-rung der Erwartungen der Marktteilnehmer, die sowohl für die Geldpolitik als auch für die makroprudenzielle Politik von entscheidender Bedeutung sind, ist eine effektive Signalisierung unerlässlich. Die Gremienstruktur des Ausschusses trägt zudem der Komplexität der Finanzstabilität Rechnung. Das Primärziel der Finanzstabilität setzt sich aus einem Bündel von Zwischenzielen zusammen, die sich auf Märkte, Intermediäre und Finanzinfrastrukturen beziehen können. Neben der makroprudenziellen Politik beeinflussen auch Maßnahmen aus diversen anderen Politikbereichen die Finanzstabilität. Auf dieser Komplexität beruht mitunter die Zuordnung, wonach der Träger der makroprudenziellen Politik über die Instrumente der Warnung und der Empfehlung verfügt, die jeweiligen Träger der primären Aufgaben aber unverändert ihre Zuständigkeit wahrzunehmen haben.

Zusammenarbeit zwischen mikro- und makroprudenzieller Aufsicht

Zwischen makroprudenzieller Überwachung und mikroprudenzieller Aufsicht besteht offensichtlich eine enge Beziehung, und die Zusammenarbeit auf diesem Gebiet ist von besonderer Bedeutung. Angesichts ihrer Ausrichtung auf das Finanzsystem bzw. die einzelnen Finanzinstitute gehören diese zwei Politikbereiche zusammen: gemeinsam sorgen sie für Finanzstabilität.
Eine enge Kooperation nützt beiden Seiten. Eine Diagnose makroprudenzieller Gefahrenpotenziale ist für die mikroprudenzielle Aufsicht hilfreich, um institutsspezifische Risiken frühzeitig erkennen und eindämmen zu können. Umgekehrt profitiert die makroprudenzielle Überwachung von den Informationen der mikroprudenziellen Aufsicht. Beispielsweise könnte die mikroprudenzielle Aufsicht Risikokonzentrationen bei einzelnen Finanzinstituten feststellen, die in einer Aggregatsbetrachtung nicht auffallen würden. Solche Entwicklungen könnten aber aufgrund der Verbindungen der betreffenden Institute zu anderen Finanzintermediären von systemischer Bedeutung sein. Diese Verzahnung zwischen makroprudenzieller Überwachung und mikroprudenzieller Aufsicht findet zum einen innerhalb der Bundesbank statt. Hierbei kommt zum Tragen, dass der Bundesbank gemäß dem Gesetz über das Kreditwesen die laufende Aufsicht der Finanzinstitute obliegt. Zum anderen besteht eine Vielzahl von Verbindungen zur BaFin, unter anderem über deren Risikokommittee, an dessen Treffen regelmäßig Vertreter der Bundesbank teilnehmen.
Im AFS ist ein angemessener und verlässlicher Austausch von Informationen und Erkenntnissen zwischen Bundesbank und BaFin sichergestellt. Die Verfügbarkeit umfassender Daten ist für die Qualität der makroprudenziellen Analysen der Bundesbank von grundlegender Bedeutung. Ist eine Datenbeschaffung über die BaFin nicht möglich, kann die Bundesbank auf ihre erweiterten Datenzugangsrechte zurückgreifen und zusätzliche relevante Daten direkt bei den Marktteilnehmern erheben.
Zusammenarbeit zwischen nationaler und EU-Ebene

Wegen des europäischen Binnenmarkts und der oftmals grenzüberschreitenden Wirkungen makroprudenzieller Maßnahmen scheint es notwendig, die Bedingungen und Kriterien für die Anwendung makroprudenzieller Instrumente zu harmonisieren und deren Einsatz auf euro-päischer Ebene zu koordinieren. Die Verwendung makroprudenzieller Instrumente wird daher in der EU durch die Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive IV: CRD IV) und -verordnung (Capital Requirements Regulation: CRR) geregelt.

CRD IV und CRR definieren einen für die EU einheitlichen regulatorischen Standard auf Grundlage der Basel III-Regeln. Gleichzeitig räumen sie den nationalen makroprudenziellen Behörden in den EU-Ländern Handlungsspielraum ein. Flexibilität bei der nationalen makroprudenziellen Überwachung ist aus mindestens zwei Gründen essenziell zur Abwehr von Gefahren für das Finanzsystem: Erstens verfügen nationale Behörden über eine erhebli-che Expertise bei der Analyse der nationalen Stabilitätslage. Zweitens können unterschiedliche rechtliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen regional differenzierte Maßnahmen erforderlich machen. Die nationale Kalibrierung europäisch beschlossener Maßnahmen ermöglicht somit eine gezielte und passgenaue Eindämmung systemischer Risiken.

Die Verantwortlichkeit der nationalen Behörden und ihre Handlungsfähigkeit in Bezug auf die eigene nationale makroprudenzielle Politik bleiben auch nach Einrichtung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism: SSM) bestehen. Die Europäische Zentralbank (EZB) erhält mit dem SSM asymmetrische Eingriffsbefugnisse. Sie darf makroprudenzielle Maßnahmen eines Mitgliedslandes des SSM verschärfen. Ihr wird es aber nicht möglich sein, makroprudenzielle Vorgaben unter die von der nationalen Instanz gesetzten Anforderungen abzuschwächen. Damit wird sichergestellt, dass nationale Aufseher die notwendigen Schritte zum Schutz der Stabilität ihres Finanzsystems unternehmen können, die heimischen Institute aber gleichzeitig nicht unangemessen geschont werden.

Makroprudenzielle Instrumente

Neben einem klaren Ordnungsrahmen sind für eine effiziente makroprudenzielle Politik auch effektive und effiziente Instrumente erforderlich. Um Ausweichreaktionen und Regulierungsarbitrage zu verhindern, müssen die Instrumente grundsätzlich auf alle Finanzmarktteilnehmer einschließlich Schattenbankakteure anwendbar sein.

Makroprudenzielle Instrumente lassen sich im Allgemeinen anhand der rechtlichen Stärke des Eingriffs definieren. Die öffentliche Kommunikation beispielsweise greift als „weiches“ Instrument nicht direkt in die Geschäftstätigkeit von Marktteilnehmern ein, sondern beeinflusst deren Erwartungsbildung. Dieses Instrument sollte als wichtiger Signalgeber in einem frühen Stadium des Aufbaus von Risiko eingesetzt werden. Die formalen Hürden für ihren Einsatz sind niedrig, die juristischen Folgen – insbesondere im Vergleich zu anderen Instrumentenkategorien – begrenzt, und die Gefahr unerwünschter Nebenwirkungen ist in der Regel gering. Die Bundesbank publiziert ihre Analysen und Einschätzungen zur Finanzstabilität insbesondere über den Finanzstabilitätsbericht, aber auch über Forschungspapiere, Pressemitteilungen und Reden.

Konkretisiert sich aber eine Gefährdung der Finanzstabilität, kann die makroprudenzielle Politik auf die formalen Kommunikationsinstrumente zurückgreifen. In Deutschland sind dies Warnungen und Empfehlungen. Diese Instrumente „mittlerer Natur“ stellen sowohl für den ESRB auf europäischer Ebene als auch für den AFS in Deutschland die maßgeblichen Politikwerkzeuge dar. Dabei weisen Warnungen nur auf vorhandene Risiken für die Finanzstabilität hin, während Empfehlungen konkrete Orientierung für einzuleitende Maßnahmen bieten, um Risiken zu begegnen.

Eingriffsinstrumente bilden die Kategorie der „harten“ makroprudenziellen Instrumente. Diese Werkzeuge, wie zusätzliche Kapitalpuffer oder erhöhte Risikogewichte für spezifische Forderungsklassen, bedürfen einer rechtlichen Umsetzung und eines demokratischen Konsenses. Die rechtliche Letztverantwortung für die Umsetzung der vom AFS initiierten Maßnahmen obliegt daher der Regierung.

Um regulatorische Arbitrage zu verhindern, scheint ein gewisses Maß an internationaler Harmonisierung der regulatorischen Eingriffe notwendig. Derzeit werden auf internationaler Ebene zahlreiche Eingriffsinstrumente diskutiert. Dazu zählen neben zeitvariablen Kapital- und Liquiditätsanforderungen auch die Einführung einer Verschuldungsobergrenze, Möglichkeiten zur Erhöhung der Risikogewichte für spezifische Forderungsklassen, die Anpassung der Anforderungen an Kreditsicherheiten sowie eine dynamische Ausgestaltung der Kreditrisikovorsorge, Kapitalzuschläge für systemisch relevante Finanzinstitute und die Marktinfrastruktur betreffende Maßnahmen.

Ausblick und Herausforderungen

Eine makroprudenzielle Politik, die zur Gewährleistung der Finanzstabilität beitragen soll, steht gegenwärtig einer Reihe von Herausforderungen gegenüber. Erstens wäre zur Operationalisierung makroprudenzieller Maßnahmen ein ausgereiftes System von Zwischen- und Unterzielen hilfreich. Hierzu muss der Analyserahmen weiter überarbeitet und verbessert werden. Zweitens müssen effektive Instrumente und Kenntnisse über deren Wirkungsweise vorhanden sein, um Abweichungen von den vorab festgelegten Zielen zu korrigieren.

In diesem Zusammenhang erfordert eine effiziente Nutzung der Eingriffsinstrumente eine Analyse des Bedrohungspotenzials eines spezifischen Stabilitätsrisikos, des Transmissionsprozesses, über den ein Instrument diese eindämmt, und der für den Einsatz dieser Instrumente geltenden Rechtsvorschriften. Die Analyse des Transmissionsprozesses muss insbesondere die Wechselwirkungen mit parallel eingesetzten Instrumenten und die möglichen Nebenwirkungen makroprudenzieller Instrumente auf andere Politikbereiche, insbesondere auf die Gelpolitik, berücksichtigen.

Die langfristigen Ziele der makroprudenziellen Überwachung und der Geldpolitik ergänzen sich. Beispielsweise beeinflussen geldpolitische Beschlüsse in der Regel die Vermögens-preise, was sich auf die Finanzstabilität auswirken kann. Überdies trägt die Notenbank durch ihren Auftrag zur Wahrung der Geldwertstabilität zur Finanzstabilität bei, da so gewährleistet ist, dass Anlageentscheidungen nicht durch Unsicherheiten über den künftigen Geldwert verzerrt werden. Umgekehrt kann die Geldpolitik die Geldwertstabilität im Umfeld eines stabilen Finanzsystems zielgerichteter gewährleisten, da die Funktionsfähigkeit der geldpolitischen Transmissionskanäle sichergestellt ist. Somit ist ein Verständnis der Wechselwirkungen zwischen makroprudenziellen Instrumenten und dem gelpolitischen Handlungsrahmen wichtig, da beide Maßnahmen weitgehend denselben Transmissionsmechanismus nutzen. Beispielsweise könnte die Einführung einer verbindlichen Verschuldungsobergrenze für Finanzinstitute zur Bekämpfung des systemischen Risikos in der Zeitdimension den Kreditkanal der Geldpolitik beeinträchtigen. Darüber hinaus könnten Liquiditätsanforderungen Nebenwirkungen für die Liquiditätssteuerung und Funktionsweise der Notenbank haben. Um ein besseres Verständnis des Transmissionsmechanismus makroprudenzieller Instrumente zu erlangen und quantitative Indikatoren des Systemrisikos zu entwickeln, sind weitere Forschungsanstrengungen erforderlich.

Fußnoten:

1. Siehe Deutsche Bundesbank, Zum "Bad Bank"-Modell der Bundesregierung, Monatsbericht, Mai 2009, S. 56ff.
2. Siehe Bundesgesetzblatt vom 28. November 2012, Teil I, Nr. 56, ausgegeben zu Bonn am 3. Dezember 2012. Siehe auch Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht, Januar 2013, S.25ff.
3. Siehe § 2 Artikel 5 FinStabG.
4. Siehe ESRB, Empfehlung zu dem makroprudenziellen Mandat der nationalen Behörden (ESRB/2011/3), 22. Dezember 2011.
5. Die Empfehlung weist darauf hin, dass die Unabhängigkeit der Zentralbank im Sinne des Artikels 130 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union durch die makroprudenzielle Politik nicht untergraben werden darf (Empfehlung B, 3. Absatz).