Eine stabile Bankenunion nutzt allen

Um die Wahrscheinlichkeit und das Ausmaß künftiger Krisen zu senken, ist es folgerichtig, die bisher auf zwei Säulen – gemeinsame Bankenaufsicht und einheitliches Abwicklungsregime – ruhende Bankenunion um ein Einlagensicherungssystem zu ergänzen. Dieses sollte eine europäische Komponente haben, es muss aber nicht zwangsweise ein vollständig supranationales System sein. Es wäre jedoch verheerend, eine gemeinsame Haftung einzuführen, solange Staaten und Banken ihre Risiken auf die Gemeinschaft umwälzen können.

Viel wird dieser Tage darüber diskutiert, ob zur Vervollständigung der Europäischen Bankenunion eine gemeinsame Einlagensicherung benötigt wird. Dabei wird ausgiebig darüber gesprochen, wer mehr und wer weniger leistet, wer seine Hausaufgaben gemacht hat und wer nicht. Doch je hitziger die Debatte, desto deutlicher wird der Eindruck, dass einige der vorgebrachten Argumente Partikularinteressen dienen sollen und dabei das übergeordnete Ziel aus den Augen verlieren: die Stabilität des Euroraums und seine Widerstandsfähigkeit gegenüber künftigen Finanzkrisen.

Wie sieht der Status quo aus? Zwar sind wir auf Krisen viel besser vorbereitet als vor fünf Jahren, aber noch nicht gut genug. Weitere Maßnahmen sind nötig, um Wahrscheinlichkeit und Ausmaß einer künftigen Banken- und damit Eurokrise zu senken.

Doch ist eine europäische Einlagensicherung das richtige Mittel der Wahl? Mit der Europäischen Bankenunion, die 2014 ins Leben gerufen wurde, ist schon viel erreicht worden: Eine gemeinsame Bankenaufsicht unter dem Dach der Europäischen Zentralbank (EZB) und ein gemeinsames Abwicklungsregime sind entstanden. Banken werden nun strikter und einheitlicher beaufsichtigt, und strauchelnde Institute können sich nicht mehr auf einen Bail-out durch den Steuerzahler verlassen, sondern müssen mit ihrer Abwicklung rechnen. Und durch die Harmonisierung der nationalen Sicherungssysteme in allen EU-Staaten sind Einlagen bis 100.000 Euro bereits heute gleichermaßen geschützt. Reicht das nicht aus, um den Euroraum vor Bankenkrisen und ihren Folgen zu bewahren?

Das Gegenargument ist durchaus einleuchtend: Wir können noch nicht ausschließen, dass Bankenkrisen zu einem Bank-Run und/oder zur Zahlungsunfähigkeit eines Nationalstaats führen. Genauso wenig können wir ausschließen, dass die Zahlungsunfähigkeit eines Staates zu einer Bankenkrise und einem Bank-Run führt.

Grund dafür ist die enge Verbindung von Staaten und ihren Banken, also der sogenannte Staaten-Banken-Nexus. Dieser ergibt sich vor allem daraus, dass Banken die mit Abstand größten Kreditgeber für Nationalstaaten sind. Zweifel an der staatlichen Zahlungsfähigkeit können daher schnell die Solidität der Finanzinstitute in Frage stellen.

Ähnlich brisant ist der umgekehrte Fall, in dem ein strauchelndes Bankensystem Zweifel an der staatlichen Zahlungsfähigkeit schürt. Derartige Krisen können im äußersten Fall zu Sorgen um die Stabilität der Währungsunion insgesamt führen – die Fälle Griechenland und Zypern haben das gezeigt.

Um diese Risiken wirksam zu begrenzen, bedarf es noch umfassender Reformen am Ordnungsrahmen der Währungsunion. Ein europäisches Einlagensicherungssystem könnte nämlich genau dann eingreifen, wenn die rein nationalen Systeme überfordert sind. Diese Lösung ist auch im deutschen Interesse: Gerade die Staatsschuldenkrise hat gezeigt, wie sehr die Staaten in einer Währungsunion zusammenhängen und wie schnell Krisen von einem Euro-Land auf  das andere übergreifen können beziehungsweise wie schnell Zweifel an der Stabilität eines Mitgliedstaates auf die gesamte Währungsunion übertragen werden. Eine europäische Einlagensicherung kann also die Finanzstabilität im Euroraum insgesamt zugunsten aller Mitgliedstaaten stärken.

Welcher Ansatz ist am besten?

So klar die Notwendigkeit einer europäischen Antwort erscheint, so unklar ist jedoch, welcher Ansatz am besten geeignet ist, die Risiken möglichst effektiv und effizient einzudämmen. Und dabei muss die Besonderheit der EU berücksichtigt werden: Sie ist eine Union souveräner Staaten und kein Bundesstaat.

Spätestens seitdem die Europäische Kommission 2015 vorschlug, alle nationalen Einlagensicherungssysteme durch ein europäisches System zu ersetzen, nimmt diese Idee der EU-Vollversicherung einen prominenten Platz in der Debatte ein. Ihr Vorzug dürfte darin bestehen, dass seine eindeutige und zentrale Struktur Zweifel an einer Funktionsfähigkeit im Krisenfall abmildern kann.

Dennoch ist ein rein supranationaler Topf nicht zwangsweise der effizienteste Weg, die Risiken in der EU zu mindern. Für diejenigen Krisen, die ein nationales System alleine meistern kann, braucht es keinen supranationalen Topf. Vor diesem Hintergrund wird derzeit in diversen Varianten zum Beispiel im Europäischen Parlament und unter Ökonomen eine EU-Rückversicherung als alternative Lösung diskutiert. Hier geht es um ein europäisches System nationaler Einlagensicherungssysteme als erste Verteidigungslinie. Wenn die nationalen Mittel ausgeschöpft sind, tritt die EU-Rückversicherung ein.

Auch dieser Ansatz hat Stärken und Schwächen. Wichtige Vorteile wären, dass Fehlanreize für die nationale Wirtschaftspolitik, die zu hohen Risiken in den heimischen Bankbilanzen führen könnten, besser begrenzt werden, damit bewährte nationale Sicherungssysteme auch weiterhin ihre stabilisierende Funktion wahrnehmen. Ein Nachteil wäre die größere institutionelle Komplexität, die im Krisenfall dazu führen könnte, dass Marktteilnehmer verunsichert sind, ob das System funktionsfähig ist.

Unabhängig von der Entscheidung für eine supranationale Lösung oder für ein Rückversicherungssystem kann eine Reform der Einlagensicherung nur dann erfolgen, wenn wesentliche Voraussetzungen für ein solides Fundament geschaffen sind. Hier gibt es ein ganzes Bündel von wichtigen Maßnahmen. So braucht die Bankenunion klare Regeln für einen risikoadäquaten Umgang mit neuen notleidenden Krediten (Non-performing Loans, NPL) – die Initiativen der EZB und der EBA (European Banking Authority) sind hier unentbehrlich. Auch die nationalen Insolvenzordnungen sollten harmonisiert werden, da diese bei der Verwertung von NPL eine wichtige Rolle spielen. Außerdem müssen die Lücken des Abwicklungsregimes, die sich im Laufe des Jahres 2017 zeigten, geschlossen werden. Hierzu gehört auch der zügige Aufbau von verlustabsorbierendem Kapital (MREL).

Ganz wesentliche Gefahr

Außerdem muss der Bestand an NPL-Altlasten abgebaut werden, welcher nach wie vor eine große Hypothek nicht nur für die betroffenen europäischen Institute und deren nationale Bankensysteme, sondern auch für den gesamten Euroraum darstellt. Und schließlich bleibt eine ganz wesentliche Gefahr für die Finanzstabilität des Euroraums bestehen: die Tatsache, dass Kreditinstitute nach wie vor Kredite an Nationalstaaten (nicht nur) des Euroraums vergeben können, ohne diese mit Eigenkapital zu unterlegen oder sie begrenzen zu müssen.

Ein großes Portfolio in den Bankbilanzen bleibt damit unzureichend abgesichert. Auch wenn es international kaum kontroversere Regulierungsthemen gibt als dieses, dürfen wir nicht vor dieser Herausforderung zurückschrecken. Ein Ende der Nullgewichtung von Staatsanleihen und eine Beschränkung der Konzentration von Staatsschulden in Bankbüchern sind der richtige Weg, um Risiken besser zu verteilen und um die gefährliche Verbindung von Staaten und Banken im Euroraum aufzubrechen.

Aristoteles hat vor mehr als 2000 Jahren in seinem Werk zur Metaphysik definiert, was auch für die Metaphysik des Euroraumes entscheidend und aktuell ist: Das Ganze ist mehr als die Summe seiner Teile. Mehr als es die einzelnen Staaten alleine könnten, schafft der Zusammenhalt im Euroraum eine unentbehrliche Grundlage des wirtschaftlichen Aufschwungs in Europa und besonders für das exportorientierte Deutschland. Seine Instabilität oder gar eine erneute Eurokrise könnten fatale Folgen für die europäische und vor allem die deutsche Wirtschaft haben.

Einige Lücken zu schließen

Die Bankenunion hat mit ihren ersten beiden Säulen die Risiken für Banken und Staaten im Euroraum bereits deutlich gesenkt. Es bleiben aber noch einige Lücken zu schließen und auch die letzte große Säule ist noch nicht errichtet. Bevor allerdings das Thema Einlagensicherung angegangen werden kann, müssen die Risiken in den Bankbilanzen weiter abgebaut, die Krisenanfälligkeit der Banken weiter gesenkt und die enge Risiko-Verbindung von Staaten und Banken aufgebrochen werden – ganz nach dem Motto: Erst ein solides Fundament, dann ein robustes Haus.