Wie gut ist unser Finanzsystem auf künftige Krisen vorbereitet? So robust die deutsche Konjunktur erscheint: Jeder Aufschwung ist irgendwann einmal zu Ende. Und Risiken gibt es erkennbar genug: geopolitische Unsicherheiten, zunehmende Handelskonflikte oder die bislang ungelöste Frage des Brexits. Diese Unsicherheiten haben das Potential, einen wirtschaftlichen Abschwung zu verstärken. Zehn Jahre nach dem Ausbruch der weltweiten Finanzkrise stellt sich daher die Frage, wie stark die Abwehrkräfte des Finanzsystems sind.

Denn eine leistungsfähige und nachhaltig wachsende Wirtschaft benötigt ein funktionierendes Finanzsystem. Dieses ermöglicht Investitionen und Innovationen, schützt den Einzelnen vor Risiken und sorgt für einen reibungslosen Zahlungsverkehr. Wenn in Krisensituationen die Finanzstabilität gefährdet ist, sind genau diese Funktionen nicht mehr gewährleistet; Probleme im Finanzsystem übertragen sich dann auf die Realwirtschaft. Daher ist es wichtig, die Wahrscheinlichkeit von Krisen und deren Auswirkungen zu reduzieren. Eine wichtige Lektion der globalen Finanzkrise ist, dass die Sicherung der Finanzstabilität ein eigenständiges Politikziel ist.

Ein funktionierendes Finanzsystem braucht Abwehrkräfte, um stabil zu bleiben, so wie ein menschlicher Körper sich gegen Viren und Ansteckungen schützen muss. Solche Abwehrkräfte müssen in guten Zeiten aufgebaut werden. Jetzt ist es an der Zeit, das Finanzsystem gegen einen möglichen Abschwung zu stärken und mit ausreichend Eigenkapital als Puffer gegenüber zukünftigen Risiken auszustatten.

1. Finanzkrisen entstehen durch Ansteckungen

In der Krise hat sich gezeigt, dass einzelne Akteure ihre Bedeutung für das Gesamtsystem unterschätzt haben. Auch die auf das einzelne Institut gerichtete (mikroprudentielle) Aufsicht konnte im Rahmen ihrer Möglichkeiten nicht verhindern, dass sich Schocks im Finanzsystem ausgebreitet und letztlich die Realwirtschaft in Mitleidenschaft gezogen haben.

Wie entstehen Ansteckungseffekte im Finanzsystem? Wie können auch kleine Schocks schwerwiegende Auswirkungen haben? Der Schlüssel liegt in der Natur des Finanzsektors: Akteure im Finanzsektor sind eng untereinander und mit der Realwirtschaft verbunden. Durch die Vernetzung erfüllt der Finanzsektor seine zentralen Funktionen: die Finanzierung der Wirtschaft, die Aufrechterhaltung des Zahlungsverkehrs und die Streuung von Risiken. Aber diese enge Vernetzung birgt die Gefahr von Ansteckungen.

Andere Markteilnehmer können direkt über vertragliche Verpflichtungen betroffen sein. Erleidet eine Vertragspartei einen Verlust und reichen die eigenen Mittel zur Deckung der Verluste nicht aus, sind Geschäftspartner unmittelbar betroffen. Diese können sich aber auch indirekt anstecken: Marktteilnehmer, die ähnlichen Geschäften nachgehen, können bei einem Preisverfall an den Märkten ebenfalls von Verlusten betroffen sein. Auf diese Weise kann das Vertrauen der Investoren in ganze Marktsegmente verlorengehen. Alle, die auf einem Markt aktiv sind, werden dann in Mitleidenschaft gezogen.

Wenn alle Marktteilnehmer starke Abwehrkräfte besitzen, sinkt die Gefahr von Ansteckungen. Unerwartete Ereignisse haben dann weniger schwerwiegende Auswirkungen. Daher sind Finanzinstitute mit mehr Eigenkapital nicht nur für sich genommen robuster, sondern sie machen auch das Finanzsystem insgesamt widerstandsfähiger.

Wie potentiell „ansteckend“ es für das gesamte Finanzsystem ist, kann ein einzelnes Institut allerdings vorab nur schwer abschätzen bei der Entscheidung, Kapitalpuffer aufzubauen. Anders im Gesundheitsbereich: Im Prinzip weiß jeder, wie Grippeviren und Bakterien übertragen werden. Regelmäßig wird von Medizinern und in den Medien darüber informiert, wie Ansteckungen vermieden werden können. Doch selbst dann fällt es den meisten schwer, sich an gute Ratschläge zu halten oder sich rechtzeitig impfen zu lassen.

Die Einschätzung, man sei nicht mehr ansteckend oder das eigene Immunsystem sei ausreichend gestärkt, erweist sich oft als zu optimistisch. Die Unterschätzung von Ansteckungsrisiken, die von anderen oder von einem selbst ausgehen, kann die weitere Verbreitung von Krankheiten ermöglichen. Man muss nicht einmal selbst Krankheitssymptome zeigen, um Krankheitserreger weiterzuverbreiten.

Auch im Finanzsystem können Risiken unterschätzt werden, das Verhalten einzelner Marktteilnehmer kann die Stabilität des gesamten Systems beeinflussen. Ein unzureichender Schutz vor Ansteckung und eine unzureichende Vorsorge gegenüber möglichen Verlusten können dazu führen, dass Marktteilnehmer in Schwierigkeiten geraten und sich Schocks ausbreiten.

2. Ansteckungseffekte haben hohe volkswirtschaftliche Kosten

Finanzkrisen haben hohe Kosten für die Realwirtschaft, und ihre Folgen können die Wirtschaft über eine sehr lange Zeit hinweg belasten.[1] Rezessionen, die von einer Finanzkrise begleitet sind, sind sehr viel schwerer als normale Rezessionen. Realwirtschaftliche Kosten von Finanzkrisen entstehen, weil Kreditlinien gekündigt werden, sich Investitionen verzögern, der Konsum zurückgeht oder Innovationen nicht finanziert werden. Hinzu kommen fiskalische Ausgaben, um die Konjunktur zu stützen und soziale Kosten wie einen Anstieg der Arbeitslosigkeit abzumildern.

In Deutschland haben die Ausgaben im Zusammenhang mit der Finanzmarktkrise den Schuldenstand der öffentlichen Haushalte deutlich erhöht – mehr als die Maßnahmen im Zusammenhang mit der europäischen Schuldenkrise:[2] Die Stützungsmaßnahmen für inländische Finanzinstitute machten Ende 2017 immer noch 5,9 Prozent der Wirtschaftsleistung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, aus, die Hilfsmaßnahmen für Eurostaaten 2,7 Prozent des BIP.[3] Auch wenn die unmittelbaren sozialen Folgen der Finanzkrise in Deutschland auf Grund von Konjunkturprogrammen und einer sich später rasch erholenden Konjunktur weniger stark spürbar waren als in anderen Ländern: Solche Aufwendungen zur Stützung von Finanzinstituten belasten die staatlichen Kassen.

Mit den Kosten der Bankenrettung wurde deutlich, dass die Staaten in erheblichem Maße direkt und indirekt für die Verluste im Finanzsektor aufgekommen sind. Risiken wurden vom Privatsektor auf den staatlichen Sektor verschoben. Die Erwartung, dass der Staat im Zweifel einspringt, um das Finanzsystem zu stabilisieren und in Not geratene Finanzinstitute zu unterstützen, wirkt sich gleichzeitig auf die Anreize aus, Risiken einzugehen. Empirische Untersuchungen zeigen, dass implizite Garantien des Staates Risiken im Finanzsektor erhöhen können.[4]

Ein Ziel der Finanzmarktreformen der vergangenen Jahre ist es daher, mit möglichen Schieflagen von Finanzinstituten so umgehen zu können, dass dies ohne den Rückgriff auf Steuergelder erfolgt. Finanzinstitute sollen nicht mehr „too big to fail“ sein und im Zweifel aus dem Markt ausscheiden können – wie Unternehmen in anderen Wirtschaftszweigen auch.

3. Finanzstabilität ist heute ein eigenständiges Politikziel

Zehn Jahre sind seit der Finanzkrise vergangen. Aus den Erfahrungen haben wir gelernt. International sind wichtige Reformen beschlossen worden, um das Finanzsystem stabiler zu machen. Mehr Eigenkapital im Finanzsystem ist ein zentrales Element dieser Reformen. Denn wenn eine Bank gut kapitalisiert ist, hat sie nicht nur größere Puffer gegenüber unerwarteten Entwicklungen. Auch die Ansteckungseffekte im Finanzsystem fallen dann geringer aus.

Aber die Reformen gehen noch weiter: Implizite Subventionen für Großbanken wurden durch höhere Eigenkapitalanforderungen, die Beteiligung privater Gläubiger im Abwicklungsfall und eine Verbesserung der Aufsicht reduziert. Schließlich wurden die Märkte für Derivate reformiert, und das Schattenbankensystem wird nun besser überwacht.

Viele dieser Reformen wurden schon verwirklicht. Die G20 überprüft nun, ob die Reformen ihre Ziele erreicht haben und ob Nebenwirkungen aufgetreten sind. Eine solche Untersuchung hat die Kosten und Nutzen für die Gesellschaft insgesamt im Blick. Denn die Reformen zielen darauf, Krisen weniger wahrscheinlich zu machen und Kosten von Krisen verursachergerecht zu verteilen: Gesellschaft und Steuerzahler werden entlastet, wenn der Finanzsektor keine übermäßigen Risiken mehr eingeht und Kosten von Krisen selbst trägt. Aus Sicht einzelner Finanzinstitute werden hingegen die Folgen der Regulierung oft negativ wahrgenommen: Durch gestiegene Kosten der Finanzierung verteuern sich bestimmte Geschäftsmodelle, Marktanteile verschieben sich, und zusätzliche aufsichtliche Anforderungen müssen erfüllt werden. Aus Sicht der Wirtschaft und Gesellschaft insgesamt sieht die Kosten-Nutzen-Abwägung allerdings positiv aus, wenn die Kosten von Krisen dort getragen werden, wo sie entstehen.

Neben den internationalen Reformen wurden europäische Institutionen angepasst, um Krisen weniger wahrscheinlich zu machen und mit ihren Folgen besser umgehen zu können. Die Bankenunion, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) und ein Abwicklungsregime für Banken in Schieflage sind wesentliche Bausteine der neuen institutionellen Architektur Europas.

Aber letztlich beginnt Finanzstabilität zu Hause und ist im Kern eine nationale Aufgabe – bei enger Abstimmung im europäischen und internationalen Rahmen. Denn die Krise war nicht nur Folge der Schieflagen am amerikanischen Immobilienmarkt, der hohen staatlichen Verschuldung in anderen Ländern oder der risikoreichen Aktivitäten internationaler Investmentbanken.

Die Krise und deren Auswirkungen auf Deutschland waren vielmehr auch das Ergebnis von Fehlanreizen im deutschen Finanzsystem und einer Aufsicht, die keine Möglichkeiten hatte, bei Schieflagen im Finanzsystem insgesamt und drohenden Gefahren für die Finanzstabilität einzugreifen. Deutsche Banken hatten vor der Krise in hohem Maße im Ausland investiert und damit zu risikoreichen internationalen Finanzströmen und dem Aufbau einer letztlich nichttragfähigen Verschuldung beigetragen.

„Finanzstabilität“ ist daher ein neues, eigenständiges Politikziel. Es reicht nicht aus, wenn die mikroprudentielle Aufsicht die Stabilität einzelner Institute im Blick hat. Vielmehr können sich über Institute hinweg Risiken im Finanzsystem aufbauen und verstärken – und so die Realwirtschaft in Mitleidenschaft ziehen.

Um das zu verhindern, kann die Aufsicht nun zum Schutz der Funktionsweise des Finanzsystems zusätzliche „makroprudentielle“ Maßnahmen ergreifen. Die makroprudentielle Politik verfügt über Instrumente, um die Widerstandsfähigkeit des Finanzsystems zu stärken und dem Aufbau von Gefahren frühzeitig entgegenzuwirken. Eines dieser Instrumente ist der antizyklische Kapitalpuffer, mit dem der Bankensektor in guten Zeiten widerstandsfähiger gegen unerwartet schlechte Zeiten gemacht werden kann. Im Aufschwung wird zusätzliches Eigenkapital aufgebaut, das den Banken im Abschwung zur Verfügung steht, um unerwartete Verluste abzufedern. Der in der EU seit Anfang 2016 verfügbare antizyklische Kapitalpuffer wird schon von sechs Ländern genutzt und ist in vier weiteren angekündigt.[5]

Der antizyklische Kapitalpuffer adressiert ein „Paradox“ der Regulierung, denn üblicherweise variieren die regulatorischen Anforderungen an das Eigenkapital nicht mit dem Konjunkturzyklus. Somit können diese Puffer gegenüber gesamtwirtschaftlichen Risiken gerade dann nicht genutzt werden, wenn sie gebraucht werden. In einem wirtschaftlichen Abschwung würden die Banken dann ihre Kreditvergabe einschränken und so den Abschwung verstärken.

Weitere makroprudentielle Instrumente zielen darauf ab, strukturellen Risiken im Finanzsystem entgegenzuwirken. Große, systemrelevante Finanzinstitute werden etwa mit höheren Eigenkapitalzuschlägen belegt. Seit dem vergangenen Jahr besteht zudem die Möglichkeit, bei Risiken für die Finanzstabilität, die aus einer Überhitzung am Immobilienmarkt entstehen können, präventiv einzuschreiten. Beispielsweise kann die Aufsicht eine Beleihungsgrenze für Immobilienkredite festlegen.

Mit dem Finanzstabilitätsgesetz wurde 2013 das Fundament für die Erfüllung der neuen Aufgabe „Sicherung der Finanzstabilität“ gelegt. Der darin verankerte „Ausschuss für Finanzstabilität (AFS)“ ist das zentrale Gremium der makroprudentiellen Überwachung in Deutschland. Er setzt sich aus Vertretern des Bundesfinanzministeriums, das auch den Vorsitz innehat, der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) und der Bundesbank zusammen. Der Ausschuss bewertet auf Basis von Analysen der Bundesbank die Stabilität des deutschen Finanzsystems und berichtet einmal jährlich an den Deutschen Bundestag, zuletzt im Juni 2018. Zudem kann der Ausschuss Warnungen und Empfehlungen abgeben, wenn Gefahren für die Finanzstabilität drohen. Im AFS hat die Bundesbank eine wichtige Funktion: Sie erstellt Analysen der Stabilitätslage und besitzt bei Abstimmungen ein Vetorecht.

4. Abwehrkräfte müssen in guten Zeiten aufgebaut werden

Der jüngste Bericht des Ausschusses für Finanzstabilität zeichnet ein nuanciertes Bild. Der deutsche Bankensektor weist heute höhere Puffer gegenüber Risiken auf: Die Kapitalquote der Banken, also das Kernkapital im Verhältnis zu den risikogewichteten Aktiva, hat sich von 9 Prozent Anfang 2008 auf 16,4 Prozent Anfang 2018 erhöht. Gemessen an der Bilanzsumme, liegt das Eigenkapital deutscher Banken bei gut 6 Prozent. Welchen Schutz das Eigenkapital gegenüber unerwarteten Entwicklungen bietet, hängt unter anderem davon ab, wie gut künftige Risiken durch die Risikogewichte abgebildet werden.

Gleichzeitig können sich angesichts der langanhaltend guten wirtschaftlichen Lage Risiken aufbauen. Denn aktuell sind die Insolvenzraten in der deutschen Wirtschaft auf einem historischen Tiefstand. Werden Risiken vorwiegend auf Grundlage der wirtschaftlichen Entwicklung der vergangenen Jahre abgeschätzt, wird die Wahrscheinlichkeit künftiger Rezessionen unterschätzt. Kommt es zu einem wirtschaftlichen Abschwung, kann dies eine negative Spirale auslösen: Insolvenzen und Kreditausfälle der Banken steigen, Verluste reduzieren das Eigenkapital. Die „Abwehrkräfte“ gegenüber anderen negativen Ereignissen wie Kursverlusten bei Wertpapieren oder einem Rückgang der Bewertungen von Immobilien werden geschwächt. Diese Effekte können sich im System verstärken: Verluste und Abschreibungen bei vielen Banken führen zu Notverkäufen von Forderungen, einem Preisverfall an den Märkten und weiteren Verlusten und Abschreibungen. Mehr Eigenkapital kann kurzfristig nicht aufgenommen werden, wenn alle gleichermaßen betroffen sind.

Die einzelne Bank kann diese systemischen Effekte nur schwer abschätzen und dürfte sie daher nur ungenügend berücksichtigen, wenn sie für Risiken vorsorgt. Genauso wenig wird der Einzelne abschätzen können, wie seine möglicherweise zu geringe Vorsorge und Immunisierung das Ausmaß einer Grippewelle beeinflusst.

Abwehrkräfte müssen in guten Zeiten gestärkt werden. Wenn das Wetter schön ist und man sich gesundheitlich fit fühlt, übersieht man allzu gerne, dass die Zeiten auch schlechter werden können. Aktuell scheint an den Märkten noch die Sonne, wir befinden uns in der längsten Wachstumsphase seit den 1970er Jahren, die Kreditausfälle sind gering. Jetzt ist es an der Zeit, ausreichend Eigenkapital aufzubauen, das im Abschwung die Widerstandskraft des Einzelnen und des Finanzsystems erhöht. Andernfalls kann sich ein wirtschaftlicher Abschwung dadurch verstärken, dass die Banken ihre Kreditvergabe stark einschränken.

Ein starkes Finanzsystem ist umso wichtiger, weil der Strukturwandel auch vor dem Finanzsektor nicht haltmacht. Eine vorausschauende Politik begleitet die notwendigen Anpassungen, ohne Wachstum und Stabilität aufs Spiel zu setzen. Die neuen internationalen und europäischen Regeln und Institutionen bieten dazu den Rahmen. Zudem wurde die Finanzstabilität als eigenes Politikziel etabliert.

Aktuelle Analysen zeigen: Trotz höherer Puffer im Finanzsystem und einer guten Wirtschaftslage haben sich Verwundbarkeiten aufgebaut – nicht zuletzt durch die weltweit gestiegene Verschuldung und überdurchschnittliche Bewertungen von Vermögenstiteln. Deswegen muss das Finanzsystem jetzt für künftig vielleicht schlechtere Zeiten gewappnet werden. Der nationalen Politik und dem Ausschuss für Finanzstabilität kommt dabei eine zentrale Rolle zu.

Quellenverzeichnis:

• Atkeson, Andrew G., Adrien d’Avernas, Andrea L. Eisfeldt, und Pierre-Olivier Weill (2018). Government Guarantees and the Valuation of American Banks. NBER Working Paper No 24706. National Bureau of Economic Research, Cambridge MA.
• Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2016). Deutsches Stabilitätsprogramm: Aktualisierung 2016. Berlin.
• Deutsche Bundesbank (2018a). Die Maastricht-Schulden: methodische Grundlagen sowie die Ermittlung und Entwicklung in Deutschland. Monatsbericht, April 2018.
• Deutsche Bundesbank (2018b). Deutsche Staatsschulden sinken 2017 um 53 Mrd Euro auf 2,09 Billionen Euro – Schuldenquote geht von 68,2 % auf 64,1 % zurück. Pressenotiz, 29. März 2018. Frankfurt.
• Laeven, Luc, und Fabian Valencia (2013). Systemic banking crises database. IMF Economic Review 61(2): 225-270.
• Lo Duca, Marco, Anne Koban, Marisa Basten, Elias Bengtsson, Benjamin Klaus, Piotr Kusmierczyk,  Jan Hannes Lang, Carsten Detken und Tuomas Peltonen (2017). A New Database for Financial Crises in European Countries. ECB Occasional Paper Series No 194. Europäische Zentralbank, Frankfurt.

Fußnoten:

1. Vgl. Lo Duca et al. (2017) sowie Laeven und Valencia (2013).
2. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2016), Abbildung 6.
3. Vgl. Deutsche Bundesbank (2018a, 2018b)
4. Vgl. Atkeson, d’Avernas, Eisfeldt und Weill (2018).
5. Angekündigt haben diese Maßnahmen Dänemark, Frankreich, Irland und Litauen; bereits umgesetzt haben sie Großbritannien, Island, Norwegen, Schweden, die Slowakischen Republik und die Tschechische Republik.