Die deutsche Wirtschaft und der deutsche Finanzsektor bieten im internationalen Vergleich eine besondere Vielfalt. Im Bankensektor wird das zum einen durch die große Anzahl kleiner Institute und zum anderen durch die relativ geringe Marktkonzentration im Bankensektor deutlich.

Deshalb ist es auch alles andere als verwunderlich, dass hierzulande die Debatte über die Belastungen von Regulierungsreformen für kleinere Institute besonders intensiv ausfällt. Dies liegt nicht zuletzt an Befürchtungen, dass die neuen Regeln diese Banken überfordern und nur große Banken langfristig damit zurechtkommen können. Als Ergebnis werden mehr Fusionen im Bankensektor und damit weniger Vielfalt befürchtet.

Diese Debatte, die unter dem Begriff der Proportionalität, also der Verhältnismäßigkeit – oder, besser gesagt, der fehlenden Verhältnismäßigkeit – geführt wird, ist Gegenstand dieses Beitrags.

Wo drückt der Schuh? Komplexität und Compliance

Worum geht es bei dieser Debatte eigentlich? Für die Vorstände und Mitarbeiter aller Institute – egal ob klein oder groß – geht es um den Arbeitsaufwand, der ihnen durch die regulatorischen Anforderungen entsteht. Dass dieser für kleine Institute so viel höher als für große ist, liegt daran, dass die Regeln komplizierter und engmaschiger geworden sind und damit vor allem kleine Institute mit begrenzten personellen Ressourcen zunehmend überfordert werden.

Und was genau steckt hinter dieser gestiegenen Komplexität? Es ist vor allem die hohe Anzahl an Regelungen, die Zunahme des Detailgrads, die Ausweitung der technischen Spezialisierung sowie die Zunahme der Vielschichtigkeit der Regulierung. Im Ergebnis ist die Einhaltung der Regeln – Neudeutsch auch "Compliance" genannt – immer aufwändiger und damit sehr viel unübersichtlicher geworden.

Wie stellen sich nun die Belastungen der komplizierten Regeln für kleinere Institute konkret dar? Problematisch sind nach meiner Überzeugung in erster Linie der hohe personelle Zeitaufwand sowie die Kosten, die dadurch entstehen, dass regelmäßig geprüft werden muss, ob alle Regeln auch tatsächlich eingehalten werden.

Das Problem sind damit also weniger die Eigenkapital- oder Liquiditätsmindestanforderungen, sondern vielmehr die hohen operativen Belastungen, die sich aus der Umsetzung und aus der Einhaltung der Regeln ergeben. Dieser Aufwand ist für alle Institute hoch – unabhängig von ihrer Größe. Aber aufgrund ihrer geringeren Mitarbeiterzahl können kleine Institute Compliance-Kosten deutlich schlechter über die Mitarbeiter verteilen und müssen zusätzliches Personal einstellen bzw. externe Hilfe anfordern.

Letztlich läuft die Verhältnismäßigkeitsdebatte also auf folgende Frage hinaus: Sollen die Regeln für kleine Institute vereinfacht werden?

Finanzstabilität darf durch geringere Regulierung nicht gefährdet werden

Bei der Betrachtung der Verhältnismäßigkeitsdebatte aus einem breiteren Blickwinkel wird deutlich, dass es im Grunde um mehr als nur um die Belastungen für die Kreditinstitute geht. Es geht darum, ob es realistisch ist, Regulierung im Verhältnis zur Größe einer Bank bzw. einer Sparkasse abzustufen, ohne dabei die Stabilität des Finanzsystems zu gefährden.

Dementsprechend darf es nach meinem Dafürhalten mehr Verhältnismäßigkeit in der Regulierung nur dann geben, wenn drei Grundregeln eingehalten werden:

• Wichtig ist, dass nur solche Institute Erleichterungen erhalten können, die zugleich klein sind und ein unbedenkliches Risikoprofil haben.
• "Wünsch-Dir-was"-Listen – also Listen, die diverse Wünsche von Instituten und Verbänden sammeln, egal ob von Bedeutung mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit oder nicht – dürfen nicht als Flickwerk in die bestehende Regulierung eingenäht werden.
• Außerdem darf Instituten – ob großen oder kleinen spielt hier keine Rolle – keine systematische Möglichkeit für regulatorische Arbitrage eröffnet werden. Das heißt: Regelausnahmen dürfen keine Anreize setzen, mehr riskante Geschäfte als zuvor in kleineren Instituten durchzuführen.

Wie könnte "mehr Verhältnismäßigkeit in der Regulierung" aussehen?

Wie könnte unter diesen Bedingungen nun "mehr Proportionalität" konkret aussehen?

Eine echte Ausweitung der Proportionalität muss heutzutage auf europäischer Ebene ansetzen. Deshalb sollte im Rahmen der in den kommenden zwei Jahren anstehenden Überprüfung von CRR und CRD IV ein besonderes Augenmerk auf der Stärkung der Verhältnismäßigkeit liegen. Im Folgenden möchte ich drei vielversprechende Vorschläge vorstellen:

Erstens könnte man auf EU-Ebene Regeln schaffen, die dazu führen, dass bereits während der Entwicklung von Gesetzen und Standards Verhältnismäßigkeit viel stärker als bisher berücksichtigt wird. Man könnte zum Beispiel in den Gesetzestext weitere Klauseln zur Verhältnismäßigkeit einfügen. Dies würde eine Rechtsgrundlage für die europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA und für die EU-Kommission bieten, die so Erleichterungen einfacher in Guidelines und technische Standards integrieren könnten. Hierfür müssten natürlich klar umrissene Zielvorgaben festgelegt werden.

Der zweite Vorschlag – wohl eher ein Bündel von Vorschlägen – betrifft das Meldewesen und die Offenlegung. Hier könnte systematisch hinterfragt werden, welche Informationen die Aufsicht und die anderen Adressaten wirklich brauchen und dem die bereits abgefragten Meldedaten gegenüber gestellt werden. Dies könnte z. B. auch den Technischen Standard für das Meldewesen betreffen. Ein eventuell erkennbarer Überhang an gemeldeten Informationen wäre dann zielgerichtet zu reduzieren.

Ein weiterer Ansatzpunkt ist die Abschaffung von nicht länger notwendigen Meldungen, die sich aus dem Nebeneinander von europäischen und deutschen Regeln ergeben – hier könnten und sollten unnötige Doppelerhebungen durch Anpassung der deutschen Regeln vermieden werden.

Außerdem wäre es denkbar, Meldepflichten für kleinere Institute auf ein Minimal-Datenpaket zu beschränken, mit dem dann nur die Einhaltung der Mindestanforderungen beaufsichtigt wird.

Auch im Bereich der Offenlegung könnten Anforderungen abgesenkt werden. Man sollte kritisch hinterfragen, wie oft Offenlegungsberichte wirklich notwendig sind, ohne die darauf aufbauende Kontrolle durch Marktteilnehmer sowie Aufsichts- bzw. Verwaltungsräte zu beeinträchtigen.

Der dritte Vorschlag ist der am weitesten gehende: Es geht um eine Zweiteilung des regulatorischen Regimes in kleinere Institute einerseits und in große, international tätige Banken andererseits. Eine solche Zweiteilung ist, unabhängig von ihrer geringen Realisierungsaussicht auf politischer Ebene, vor allem deshalb interessant, weil ein solch fundamentaler Ansatz das Problem der operativen Überforderung kleinerer Institute systematisch angehen würde.

Man würde ein zweigeteiltes System durch die Abstufung der Baseler Standards für nicht international aktive, nicht große Banken erreichen. Etwas Vergleichbares wird in den USA bereits seit Basel II praktiziert. Die vollständige Anwendung von Basel III in der EU würde danach auf die international tätigen Institute beschränkt sein. Dies wäre risikoadäquat. Global tätige Institute würden global harmonisiert reguliert werden. Kleinere und regional tätige Institute würden hingegen abgestufte Regeln erhalten, die den andersartigen Geschäftsmodellen und Risiken durch weniger komplizierte Anforderungen gerecht würden.

Nun gibt es einige, die einen solchen Systemwechsel für nicht durchführbar halten. Vor allem wird von diesen Zweiflern gefragt, wo denn die Grenze zwischen großen und kleinen Instituten gezogen werden soll. Das ist tatsächlich eine Herausforderung, aber nicht unmöglich, wenn etwa auf eine intelligente Verknüpfung von Auswahlkriterien gesetzt würde. Denkbar ist zum Beispiel eine Kombination eines Bilanz-Schwellenwertes mit einer aufsichtlichen Entscheidung, die auf dem Risikoprofil der Banken aufbaut. Institute, die die Schwelle unterschreiten und zugleich ein unbedenkliches Risikoprofil haben, würden dann unter das einfachere Regime fallen.

Bevor überhaupt ernsthaft über die Umsetzung einer solchen Möglichkeit nachgedacht werden kann, gibt es noch viele wichtige Details zu klären und mögliche Probleme zu analysieren. Grundsätzlich scheint mir aber ein systematischer Ansatz, sofern er realisierbar ist, besser als ein Ansatz von Notreparaturen.

Die Vorschläge in den drei Bereichen – erstens Proportionalitätsklauseln in EU-Gesetzen, zweitens Erleichterungen bei Meldewesen und Offenlegung sowie drittens ein zweigeteiltes System – sind nur eine Auswahl an Möglichkeiten. Diese und weitere Ideen sollten, so finde ich, ergebnisoffen untersucht werden. Dafür setze ich mich zumindest ein.

Fazit

Die Reformen nach der letzten Finanzkrise waren wichtig und richtig, aber sie sollten jetzt mit besonderem Blick auf die kleineren Institute überprüft werden. Die Zeit ist reif dafür.

Entscheidend ist, dass es hierbei um den Abbau operativer Belastungen gehen muss. "Wünsch-Dir-was"-Listen ergeben ebenso wenig Sinn, wie Vorschläge, die die Systemstabilität gefährden.

Ob und wie die komplizierter gewordenen Regeln durch Erleichterungen für kleinere Institute ausgeglichen werden sollten, muss nun während der Überarbeitung der EU-Regeln überprüft werden. Grundlegende Ansätze sollten dabei Vorrang vor rein detail-orientierten haben.