1 Introduction

Mesdames et Messieurs,

Je n’aurais été que trop heureux de tous vous rencontrer en personne, d’autant plus que mon bureau ne se trouve qu’à quelques minutes à pied du campus de l’Université Goethe.

Et permettez-moi la remarque suivante : il ne pourrait guère y avoir de personne plus digne à donner son nom à une université que celle de Johann Wolfgang von Goethe. Goethe combina de nombreuses disciplines et de nombreux sujets, et non seulement en tant que poète, dramaturge, écrivain et critique. Il mena aussi des recherches dans différents domaines des sciences naturelles, en étudiant des minerais, des plantes, l’anatomie humaine et la météorologie, pour ne citer que quelques exemples. Et n’oublions pas qu’il s’interrogea également sur la nature de la monnaie, occupant la fonction de ministre des Finances du duché de Saxe-Weimar-Eisenach, un petit État qui fut le précurseur de la Thuringe actuelle. Goethe semble avoir été un véritable surdoué, capable de s’intéresser à n’importe quel sujet.

Certains souhaiteraient voir les banques centrales dans un rôle similaire. De leur point de vue, nous sommes non seulement censés assurer la stabilité des prix, contribuer à la surveillance des banques, garantir la stabilité financière, stimuler la croissance et promouvoir l’emploi. Certains attendent aussi des banques centrales d’agir en tant que force de réaction rapide à chaque crise économique, de maintenir les coûts du financement des États à un faible niveau ou d’offrir des taux d’intérêts adéquats aux épargnants. Récemment, un autre point a été ajouté à cette liste de souhaits : nous sommes invités à assumer un rôle actif en matière de politique climatique.

Une chose est claire : le changement climatique représente un défi pour toute l’humanité. Le dramaturge suisse Friedrich Dürrenmatt écrivit dans une note à sa pièce Les physiciens : « Ce qui concerne tout le monde doit se régler par tous. » C’est pourquoi chaque institution a raison de s’interroger sur la contribution qu’elle peut fournir dans le cadre de son mandat pour atténuer le changement climatique.

2 Maîtriser les risques liés au climat

es mandats des banques centrales et des autorités de surveillance financière diffèrent, mais ils comportent typiquement la stabilité des prix, la stabilité financière et la solidité des institutions financières. Le changement climatique et les politiques y associées peuvent affecter chacun de ces mandats, puisqu’ils peuvent avoir un impact sur des variables macroéconomiques et financières telles que la production, l’inflation, les taux d’intérêt et le prix des actifs, tout en altérant la structure sous-jacente de nos économies. Il est donc essentiel pour les banques centrales de pleinement comprendre ces répercussions sur le fonctionnement de l’économie et du système financier.[1] Nous avons besoin d’intégrer les évolutions et les risques liés au climat dans nos analyses et de mettre à jour en conséquence nos outils d’analyse et de prévision.

En ce qui concerne l’impact sur le système financier et l’économie, le changement climatique comporte à la fois des risques physiques et de transition.[2] Tout d’abord, des risques physiques résultent de changements persistants du climat et d’une augmentation d’événements météorologiques extrêmes. Goethe lui-même vécut de première main l’énorme effet que peuvent avoir des conditions météorologiques extrêmes. À son époque, la cause fut une éruption volcanique très loin sur une île indonésienne. L’année 1816 entra dans l’histoire comme « l’année sans soleil ». Les gens souffrirent du froid et de la pluie permanente, les récoltes furent mauvaises et la famine éclata.[3] Ensuite, les risques de transition ont trait à l’ajustement vers une économie à plus faibles émissions de carbone.

À la fois l’impact physique du changement climatique et la transition vers une économie moins consommatrice de carbone peuvent être source de risques financiers.[4] Ainsi par exemple, la BCE a constaté dans un échantillon de banques de la zone euro que les risques liés au vingt émetteurs de carbone les plus importants équivalaient à 20 % du total des grands risques.[5]

Il est clairement dans l’intérêt de chaque acteur du marché de se protéger adéquatement contre les risques financiers liés au climat en ajustant sa gestion des risques en conséquence. Donc, et avant tout, il appartient au secteur financier de reconnaître et de prendre en compte de tels risques. Si et de quelle manière cela est fait, a des conséquences sur certaines de nos tâches en tant que banque centrale.

En matière de supervision bancaire, nous ne considérons pas les risques financiers liés au climat comme une nouvelle catégorie de risques, mais comme un facteur déterminant de catégories classiques telles que les risques de crédit et les risques de marché.[6] Nous prévoyons d’ores et déjà que les banques intègreront de manière appropriée de tels risques dans leur cadre de gestion des risques et de les couvrir par des fonds adéquats.

Cependant, les risques liés au climat disposent de certaines caractéristiques qui entravent leur intégration dans des notations et des modèles internes de risques. Tout d’abord, les données historiques ne les saisissent pas de manière adéquate. Ensuite, les risques physiques sont potentiellement non linéaires et devraient principalement se matérialiser à moyen ou long terme. Finalement, l’évolution future du changement climatique et des mesures pour lutter contre ce dernier est très incertaine, notamment en raison du fait qu’elle dépend fortement des décisions politiques.

Dans ce contexte, l’analyse de scénarios constitue un outil particulièrement utile.[7] De plus, il est important que les banques adoptent une approche prospective et prennent en compte un horizon temporel plus long qu’à l’accoutumée. Le guide de la BCE relatif aux risques liés au climat et à l'environnement présente les attentes prudentielles et définit un objectif ambitieux, à savoir de pleinement intégrer tous les risques pertinents liés au climat dans la gestion des risques des banques, dans leur stratégie commerciale et dans leur organisation interne.[8]

Tout début est difficile. Mais pour reprendre les paroles du roi dans « Alice au pays des merveilles », de Lewis Carroll, nous devons « commencer par le commencement ». Selon une étude menée par la BCE et l’ABE, seul un petit nombre d’institutions a déjà pleinement intégré les risques liés au climat dans son cadre de gestion des risques.[9] En 2019, le test de résistance des banques réalisé par la Bundesbank et l'Office fédéral allemand de surveillance du secteur financier (BaFin) pour les banques de petite ou moyenne taille (établissements moins importants, EMI) est parvenu à un résultat similaire : uniquement un tiers des établissements de crédit en Allemagne avaient intégré, au moins à un certain degré, les risques liés au climat dans leur gestion des risques. Les deux tiers parmi eux ne les avaient pas du tout pris en compte .[10]

Il est clair qu’un objectif ambitieux ne peut pas être atteint en une nuit. Toutefois, les superviseurs prévoient une progression continue. Par conséquent, la gestion des risques liés au climat continuera à gagner en importance dans le domaine de la supervision bancaire. Cette année, nous profiterons du dialogue prudentiel pour discuter des auto-évaluations des banques et de leurs plans pour remplir les attentes prudentielles. Et l’année prochaine, la BCE mènera son test de résistance prudentiel relatif aux risques liés au climat.

Évidemment, les banques centrales ne sont pas des banques commerciales. Mais nos actifs financiers peuvent être autant exposés aux risques financiers que ceux des banques commerciales. À cet égard, les banques centrales devraient appliquer ce qu’elles prêchent. Par conséquent, je pense que les banques centrales devraient intégrer les risques financiers liés au climat dans leur gestion des risques. Cela devrait également valoir pour les risques financiers issus d’opérations de politique monétaire.

À cette fin, l’Eurosystème a un intérêt légitime à rendre les risques financiers liés au climat plus transparent. À mon avis, nous devrions envisager d’acquérir ou d’accepter en tant que garanties éligibles dans le cadre des opérations de politique monétaire uniquement des titres dont les émetteurs remplissent certaines obligations de déclaration liées au climat. De plus, nous pourrions examiner la question de savoir si nous devrions recourir uniquement aux notations qui incluent de manière appropriée les risques financiers liés au climat.

En prenant de telles mesures, l’Eurosystème contribuerait à encourager la transparence du marché et les normes utilisées par les agences de notation et les banques. De cette manière, nous pourrions agir en tant que catalyseur du changement à l’intérieur du système financier et soutenir les politiques climatiques au sein de l’UE sans aller au-delà de notre mandat. 

3 Les banques centrales ne peuvent pas se substituer à une tarification stricte du carbone

Mais des problèmes apparaissent lorsque la politique monétaire, la surveillance financière ou la réglementation bancaire sont mises à contribution à d’autres fins. Chacun de ces domaines dispose déjà d’un objectif clairement défini. Cette orientation est également conforme à la règle de Tinbergen, nommée d’après le premier lauréat du Prix Nobel en économie, Jan Tinbergen. Sa règle postule que pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d'instruments doit être égal au nombre d'objectifs visés.[11]

Si les instruments sont surchargés, des conflits d’objectifs apparaîtront tôt ou tard. Au pire, les tâches essentielles pourraient être reléguées au second plan sans que les nouveaux objectifs ne soient atteints. Pour citer Jean Tirole, lui aussi lauréat du Prix Nobel en économie : « Nous devons résister à cette tendance des agences gouvernementales de devenir des touche-à-tout. »[12] Métaphoriquement parlant, celui qui chasse deux lièvres à la fois, n’en attrape aucun. Utiliser la réglementation bancaire pour poursuivre des objectifs de politique climatique pourrait revenir à « chasser le deuxième lièvre ».

On pourrait, par exemple, chercher à rendre les investissements verts plus attrayants pour les banques en leur offrant une réduction sur le capital bancaire requis pour de telles expositions. Toutefois, un facteur de soutien aux investissements verts pourrait fausser les exigences de fonds propres basées sur le risque et donc saper les efforts pour renforcer la stabilité du secteur bancaire.

De plus, une baisse des exigences en matière de fonds propres pourrait ne pas avoir d’effet immédiat, comme l’a montré l’expérience de l’UE avec un facteur de soutien similaire pour les prêts aux PME. Dans son évaluation initiale des données disponibles, l’ABE n’a pas trouvé de preuves suffisantes que cette mesure apportait un stimulus supplémentaire pour accorder des prêts à des entreprises de petite taille plutôt qu’à celles de grande taille.[13] La réglementation bancaire devrait rester axée sur les risques. Elle ne devrait pas servir d’instrument pour promouvoir d’autres objectifs politiques.

Il serait tout aussi inapproprié de se servir de la politique monétaire comme moyen pour poursuivre une politique climatique, par exemple en favorisant des titres « verts » et en excluant des obligations d’entreprises à fortes émissions de carbone. D’abord, l’impact de telles mesures sur les émissions ne devrait pas être surestimé, comme je l’ai déjà expliqué à d’autres occasions.[14] Ensuite, les mesures pourraient induire un prix élevé: là aussi, des conflits d’intérêts pourraient apparaître, cette fois-ci avec notre objectif principal d’assurer la stabilité des prix. Les programmes d’achat de titres font partie de notre politique monétaire expansionniste et ils ne sont pas conçus pour durer indéfiniment. En effet, il serait peu réfléchi d’assumer que les taux d’inflation demeureront éternellement à des niveaux très bas.[15]

Lorsque cela s’avère nécessaire pour maintenir la stabilité des prix, l’Eurosystème doit appuyer sur les freins et réduire ses achats ou son portefeuille d’actifs. Mais si les programmes favorisaient les actifs verts, cela signifierait aussi moins de soutien à la transition de l’économie. L’étendue des mesures en faveur du climat devrait-elle vraiment dépendre des évolutions de l’inflation ? Certainement pas ! Un chemin de transition clair et crédible est essentiel pour les entreprises puisque celles-ci ont besoin de perspectives fiables pour procéder aux investissements nécessaires à long terme. 

Dans ce contexte, nous devrions nous souvenir que Robert Mundell, un autre lauréat du Prix Nobel, a élargi de manière significative la règle de Tinbergen, en précisant que « les instruments (...) devraient être affectés aux objectifs (...) sur lesquels ils exercent la plus forte influence. »[16] Les mesures climatiques dépendent de manière décisive du renchérissement des émissions de carbone. Pour y parvenir, les systèmes d’échange de quotas d’émissions et les taxes sur le carbone constituent tous deux des outils efficaces. Les décisions quant au recours à ces outils incombent aux gouvernements et aux parlements. En tant que représentants élus, ils disposent de la légitimité démocratique nécessaire pour de telles décisions de grande portée.

Nombreux sont ceux qui estiment que trop peu de mesures climatiques sont prises au niveau politique. Certains vont plus loin en revendiquant un engagement des banques centrales. Autant cette idée peut paraître séduisante, il n’appartient pas à des banques centrales indépendantes de corriger ou de remplacer des décisions politiques. Notre indépendance ne nous a pas été accordée pour prendre les décisions que les politiciens ne sont pas disposés à prendre. Nous avons reçu notre indépendance parce que des banques centrales indépendantes sont le mieux à même à assurer la stabilité des prix. Un rôle actif dans la politique climatique pourrait saper notre indépendance et, en fin de compte, compromettre notre capacité à maintenir la stabilité des prix.

4 Les banques centrales comme modèle pour des agences du carbone indépendantes ?

Mesdames et Messieurs,

Je suis très déçu lorsque je vois des politiques climatiques hésitantes et un manque d’engagement en faveur d’un chemin de transition clair. Pourquoi est-il si difficile pour les politiciens de prendre des mesures climatiques ambitieuses et crédibles ? Une raison est ce que Mark Carney décrivit comme la « tragédie de l’horizon » : « […] on constatera les impacts catastrophiques du changement climatique au-delà de l’horizon habituel de la plupart des acteurs – en imposant aux générations futures un coût que la génération actuelle n’est en rien directement incitée à assumer ».[17]

De plus, la littérature fait apparaître un problème d’inconsistance temporelle qui ressemble peut-être à celle à laquelle est confrontée la politique monétaire : une fois que les responsables politiques ont fixé des objectifs climatiques, ils pourraient être incités à les repousser à l’arrière-plan afin de stimuler l’emploi à court terme ou d’éviter des effets de distribution indésirables.[18] Étant conscients de cette incitation et de la multitude ou de l’imprécision des objectifs des gouvernements, les entreprises pourraient manquer de confiance en une politique climatique à long terme. Dans ce cas, ils ne procéderont pas aux investissements nécessaires à une transition vers une économie neutre en carbone.

Dans ce contexte, il y a un débat académique sur la manière d’améliorer la crédibilité de la politique climatique et la question de savoir si la politique monétaire constitue un modèle approprié. En effet, les banques centrales ont reçu leur indépendance pour résoudre le problème d’inconsistance temporelle de la politique monétaire.[19] À partir de ce moment, elles furent en mesure d’assurer la stabilité des prix à l’abri des influences politiques. Et cela a porté fruits.[20]

Certains économistes ont suggéré que cette réussite pourrait être reproduite en déléguant la politique climatique à une nouvelle agence indépendante au niveau européen. Les parlements devraient la doter à la fois d’un mandat clair et des instruments nécessaires à la tarification du carbone. Cette agence pourrait alors poursuivre une politique climatique stricte, sans tenir compte de considérations électorales à court terme. Elle serait attachée aux objectifs à long terme en vue de réduire les émissions de carbone. Pour les entreprises et les marchés financiers, cela pourrait créer une plus grande certitude de planification concernant les investissements à long terme.

Une telle agence indépendante devrait être transparente, responsable devant le public et être dirigée par des experts de renommée dans ce domaine. L’agence – tout comme les banques centrales – devrait également reposer sur un large consensus politique et sociétal ainsi que sur une base juridique solide. Toutefois, contrairement à la politique monétaire en général, une tarification ambitieuse du carbone altérera de manière significative la répartition des ressources et des revenus, et ce pendant des générations. Dans quelle mesure pouvons-nous et devrions-nous renoncer ici à des processus démocratiques de prise de décision ?

En effet, d’autres observateurs ont recommandé aux politiciens de ne pas confier à d’autres la responsabilité de définir la trajectoire des émissions. Ces observateurs soulignent l’importance de garder la flexibilité de rectifier la politique et d’avoir la responsabilité politique directe.[21] En substance, les gouvernements peuvent résoudre des problèmes de responsabilité en réduisant leurs pouvoirs discrétionnaires en les déléguant. Mais avoir les mains liées de cette sorte a un coût. De plus, une institution européenne indépendante ne serait pas une panacée pour tous les maux de la politique climatique. Pensez au problème du « passager clandestin » au niveau international.

D’une manière générale, il existe d’importants arguments pour et contre lorsqu’on considère la création d’une agence indépendante pour la tarification du carbone. Au moins, les arguments en faveur de la délégation et de l’indépendance n’apparaissent pas aussi clairs que dans le contexte de la politique monétaire. Ainsi, un récent document établit une liste de plusieurs conditions qui suggèrent qu’une agence pour la tarification du carbone serait une option préférable en vue de renforcer l’engagement en la matière. Et selon les chercheurs, il y a lieu de se demander s’il est possible de concevoir une institution de manière à ce qu’elle puisse répondre à ces exigences.[22]

Néanmoins, sans écarter d’autres débats, ces considérations font clairement apparaître un point : les banques centrales ne devraient pas endosser le rôle d’agence du carbone. En fin de compte, une extension des tâches des banques centrales pourrait créer l’impression que nous cherchons à poursuivre des objectifs multiples ou flous, tout en négligeant l’attention nécessaire pour établir en premier lieu la crédibilité. Cela pourrait également affaiblir la reddition de comptes, étant donné que des décisions discrétionnaires pourraient alors être justifiées en se référant à l’un ou l’autre de ces différents objectifs. Pour citer de nouveau Jean Tirole : « […] des agences bien gérées devraient s’opposer à l’attribution de nouvelles tâches. »

Permettez-moi d’être clair : comme Christine Lagarde, je suis persuadé que nous pouvons tous faire davantage pour atténuer le changement climatique sans risquer d’entrer en conflit avec nos tâches principales. Et nous devrions faire davantage !

En même temps, nous devons assurer la répartition du travail et les limites des responsabilités clairement définies entre les différents domaines politiques. Comme l’a récemment déclaré Clemens Fuest : « La politique environnementale [devrait] fournir une orientation en fixant le prix du carbone. D’autres domaines de la politique devraient intégrer les questions climatiques dans la mesure où elles affectent leurs tâches principales, mais ils ne devraient pas entrer en concurrence avec la politique environnementale. »[23]

5 Conclusion

esdames et Messieurs,

Saviez-vous que Goethe était très fier de ses recherches scientifiques ? Il accorda même davantage d’importance à sa Théorie des couleurs qu’à sa poésie.[24] L’ironie est que son explication scientifique de la lumière, des couleurs et de leur origine est largement considérée comme étant erronée. Rétrospectivement, il apparaît clairement que Goethe surestima ses capacités de scientifique. On pourrait dire que Goethe fut un « touche-à-tout ». Mais même lui ne fut pas un génie universel.

Appliqué à notre thème actuel, ce constat pourrait être interprété comme un avertissement aux banques centrales de ne pas se surcharger. Nous ne devrions pas donner l’impression que les banques centrales seraient de meilleures agences du carbone et qu’elles seraient en mesure de résoudre le problème du changement climatique à côté de leurs tâches essentielles. Cela susciterait des attentes auxquelles nous ne pourrions répondre.

Je vous remercie de votre attention.

Notes de bas de page :

1. Deutsche Bundesbank (2020), The significance of climate change for the Bundesbank’s tasks, Rapport annuel 2019, p. 22-24.
2. Network for Greening the Financial System (2019), A Call for Action: Climate Change as a Source of Financial Risk – First Comprehensive Report; Deutsche Bundesbank (2019), Impact of climate-related risks on financial stability, Financial Stability Review 2019, p. 107-120.
3. Badenhop, P. (2016), Als der Tambora den Himmel verdunkelte, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11 septembre 2016, https://www.faz.net/aktuell/rhein-main/das-jahr-ohne-sommer-als-der-tambora-den-himmel-verdunkelte-14422262.html
4. Network for Greening the Financial System (2020), Overview of Environmental Risk Analysis by Financial Institutions, septembre 2020.
5. Banque centrale européenne (2019), Financial Stability Review, mai 2019, p.120-133.
6. Network for Greening the Financial System (2020), Guide for Supervisors: Integrating climate-related and environmental risks into prudential supervision, mai 2020.
7. Network for Greening the Financial System (2020), Guide to climate scenario analysis for central banks and supervisors, juin 2020.
8. Banque centrale européenne (2020), Guide on climate-related and environmental risks – Supervisory expectations relating to risk management and disclosure.
9. Banque centrale européenne (2020), op. cit.
10. Deutsche Bundesbank (2019), Ergebnisse des LSI-Stresstests 2019, conférence de presse du 23 septembre 2019,
11. Tinbergen, J. (1952), On the Theory of Economic Policy, North-Holland Publishing Company, Amsterdam.
12. Tirole, J. (2019), Institutional and economic challenges for central banking, European Central Bank, Monetary policy: the challenges ahead (colloque en honneur de Benoît Cœuré, tenu les 17 et 18 décembre 2019), p. 34-40.
13. Autorité bancaire européenne (2016), EBA Report on SMEs and SME Supporting Factor, EBA/OP/2016/04, https://eba.europa.eu/eba-publishes-the-report-on-smes-and-the-sme-supporting-factor
14. Weidmann, J. (2020), Combating climate change – What central banks can and cannot do, discours tenu au Congrès bancaire européen, le 20 novembre 2020.
15. Weidmann, J. (2020), Too close for comfort? The relationship between monetary and fiscal policy, discours tenu au OMFIF/à l’OMFIF ? Virtual Panel, le 5 novembre 2020.
16. Mundell, R. A. (1960), The Monetary Dynamics of International Adjustment under Fixed and Flexible Exchange Rates, Quarterly Journal of Economics, vol. 74, p. 227-257.
17. Carney, M. (2015), Breaking the tragedy of the horizon – climate change and financial stability, discours tenu à Lloyd’s of London, le 29 septembre 2015.
18. Voir par exemple Helm, D., C. Hepburn et R. Mash (2003), Credible carbon policy, Oxford Review of Economic Policy, vol. 19, p. 438-450; Brunner, S., C. Flachsland et R. Marschinski (2012), Credible commitment in carbon policy, Climate Policy, vol. 12, p. 255-271.
19. Weidmann, J. (2020), Zu möglichen langfristigen Folgen der Coronakrise für Wirtschaft und Geldpolitik, discours tenu à l’Université Humboldt de Berlin, le 16 décembre 2020.
20. Alesina, A. et L. H. Summers (1993), Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, Journal of Money, Credit and Banking, vol. 25, p. 151-162; Cukierman, A. (2008), Central bank independence and monetary policymaking institutions – Past, present and future, European Journal of Political Economy, vol. 24, p. 722-736.
21. Ergas, H. (2010), New policies create new politics: issues of institutional design in climate change policy, The Australian Journal of Agriculture and Resource Economics, vol. 54, p. 143-164.
22. Edenhofer, O., M. Franks et M. Kalkuhl (2021), Pigou in the 21st Century: a tribute on the occasion of the 100th anniversary of the publication of The Economics of Welfare, International Tax and Public Finance, publié en ligne, https://doi.org/10.1007/s10797-020-09653-y
23. Fuest, C. (2020), Klimapolitik: Vorzüge der richtigen Arbeitsteilung, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11 décembre 2020.
24. Donat, S. et H. Birus (1999), Goethe – ein letztes Universalgenie?, éditions Wallstein, Göttingen.